Sandra Kaas ja Villy Lopman,
advokaadibüroo RASK keskkonnaõiguse, maakasutuse ja planeeringute valdkonna kaasjuhid
Riik on avalikes huvides reserveerinud hulgaliselt maatükke erinevate maanteede, liinitrasside ja teiste taristuobjektide ning nende kasutamiseks vajalike rajatiste jaoks. Paljudele maaomanikele on selliste kehtivate planeeringute tõttu kinnistu arendamine sisuliselt määramata ajaks külmutatud või isegi keelatud.
Planeeringuga kavandatakse objekt koos kõigi selle ehitamiseks ja kasutamiseks vajalike rajatistega. See tähendab, et näiteks riigimaanteede planeeringud hõlmavad lisaks põhimaanteele väga erinevaid täiendavaid liiklusrajatisi: sõiduteid, kogujateid, ristmikke, maha- ja pealesõite, sildu ja viadukte, jalg- ja jalgrattateid või ökodukte ja -tunneleid.
Kuigi nende rajatiste täpne asukoht, tehnilised näitajad ja sellest tulenevad piirangud täpsustatakse hilisemate ehitusprojektidega, on rajatisteks vajalikud maa-alad reserveeritud juba planeeringutega. Maade kasutamise põhimõtted ja ehitustingimused trassikoridoris ning teede ja nende kaitsevööndi alas on piiratud. Trassikoridoris ja selle läheduses lubatakse üksnes tegevusi, mis ei välista maantee ja selle toimimiseks vajalike liiklusrajatiste väljaehitamist.
Transpordiameti nõusolekul võib põhimõtteliselt olla võimalik trassikoridoris ning tee ja teekaitsevööndi alas asuval kinnistul planeerida, projekteerida ja ehitada. Praktikas on see planeeringutes sisalduv klausel aga osutunud pigem sisutühjaks, sest sellist nõusolekut lihtsalt maaomanikule ei anta. Sageli keeldutakse nõusolekust viitega planeeringulahenduse kehtivusele ning selgitatakse, et enne ei saa midagi lubada, kuni riik on otsustanud, kas ja millal projekt kas täielikult või osaliselt üldse ellu viiakse.
Kinnistute arendamine on seega justkui külmutatud või keelatud aastakümneteks ning maaomanikud on jäetud lootuse ja infota äraootavasse positsiooni. Maaomanike vaatest seisneb probleem eeskätt selles, et pole teada, kas ja millal riik üldse midagi otsustab või millised on riigi tegelikud plaanid ja ajakava. Kõige problemaatilisem on just see, et puudub igasugune ajaline raamistik, kui kaua sellised omandipiirangud võivad kesta. Sisuliselt on maatükid riigi poolt „broneeritud“ määramata ajaks.
Maa-alade igaks juhuks reserveerimine tõendatud vajaduseta on õigusvastane
Kohtupraktikast on teada vaidlus, kus üks keskne küsimus oli, millises ulatuses on õiguspärane maa-alasid riigi projektide jaoks külmutada ning nende kasutamist sisuliselt keelata. Maaomanik taotles oma maal detailplaneeringu algatamist, et määrata ehitusõigus kaubandus-, toitlustus- ja laondusehitiste rajamiseks.
Kõnealune maatükk asus osaliselt põhimaantee kaitsevööndis ning Pärnu maakonnaplaneeringu teemaplaneeringuga (Via Baltica) kavandatud riigitee tee- ja teekaitsevööndi alal. Teemaplaneeringu kohaselt oli tee ja teekaitsevööndi alal kuni tee täiemahulise valmisehitamiseni keelatud uute hoonete ja rajatiste planeerimine, projekteerimine ja ehitamine, istandike rajamine ning maakasutuse sihtotstarbe muutmine.
Transpordiamet teatas, et ei väljasta detailplaneeringule lähtetingimusi ega kooskõlasta detailplaneeringut, kuna teemaplaneeringukohane maantee eelprojekt ei olnud veel valminud. Lisaks viidati plaanile algatada riigi eriplaneering, millega kavandataks 2+2 maantee rajamist, mis võinuks tähendada ka senisest laiemat trassikoridori kõnealuses piirkonnas.
Maaomanik ei nõustunud detailplaneeringu menetluse lõpetamisega ning esitas Transpordiameti keeldumise peale kaebuse. Kohus tühistas seepeale Transpordiameti keeldumise ja kohustas ametit uuesti otsustama detailplaneeringu menetlemiseks vajalike lähtetingimuste andmise üle.
Kohus selgitas, et riigil ei ole õiguspärane „igaks juhuks“ reserveerida isikule kuuluvat maatükki tervikuna olukorras, kus puudub selge ja reaalne vajadus kogu kinnistu muuks otstarbeks kasutamiseks. Küsimusi, kas ja millises ulatuses võiks hoonestamine olla võimalik, tuleb hinnata detailplaneeringu menetluse käigus. Riik ei saa seda võimalust ennetavalt ja täielikult välistada. Selline ulatuslik omandipiirang ei ole õiguspärane.
Praktikas on üldplaneeringute menetlustes tekkinud probleeme samuti sellega, et maaomanikel ei ole lubatud taotleda oma maatükkidele soovitud juhtotstarbe määramist põhjendusel, et kinnistud asuvad osaliselt riigi kavandatud objekti trassikoridori alal. Tegelikult ei pruugi trassikoridori jäävale maa-alale maaomaniku huvidest lähtuvate juhtotstarvete määramine olla sugugi keelatud.
Selle hindamiseks tuleb analüüsida konkreetse planeeringu materjale ja riigi tegelikke kavatsusi.
Oluline on välja selgitada, kas riik on „broneerinud“ kogu maatüki või üksnes teatud osa sellest konkreetse objekti rajamiseks. Kui broneering hõlmab vaid osa kinnistust, ei ole õiguspärane keelduda üldplaneeringu menetluses uute maakasutuse juhtotstarvete määramise kaalumisest sellele osale, mis ei ole riigi nn broneeringuga hõlmatud.
Riigil tuleb asuda enda projektide planeeringulahendusi üle vaatama
Planeeringulahendustest tulenevad omandipiirangud on kahtlemata vajalikud, et ehitus- ja planeerimistegevuses arvestataks riigi kavandatavate objektidega. Maaomanikud ei pea aga taluma piiranguid olukorras, kus planeeringuga nende maatükkidele kavandatavat liiklusrajatist tegelikkuses ei ehitatagi või kui riik ei ole suutnud rohkem kui kümne aasta jooksul otsustada, kas lahendust üldse ellu viia.
Kui planeeringulahendust ei ole asutud isegi projekteerima ning selle elluviimise vastu puudub ametkondadel huvi, ei ole sellised omandipiirangud sobivad ega proportsionaalsed. Ilmselgelt ei aita need kaasa samuti piirangute eesmärgi saavutamisele. Sellisel juhul peab riik aktiivselt astuma samme, et vastavad omandipiirangud kaotada. Praktikas seda paraku ei tehta.
Oluline on teada, et paljud nn joonobjektid, näiteks riigimaanteed, on planeeritud kunagi maakonnaplaneeringutega, mis kehtiva õiguse järgi on riigi eriplaneeringute staatusega. Nende eriplaneeringute suhtes ei kohaldu tavapärane viieaastane kehtivusaeg, mistõttu kehtivad need kuni kehtetuks tunnistamiseni.
Lisaks ei kohusta seadus riiki selliseid eriplaneeringuid regulaarselt üle vaatama, erinevalt üleriigilistest, maakonna- ja üldplaneeringutest. Kohalikul omavalitsusel puudub samuti õiguslik võimalus riigi poolt „külmutatud“ maid üldplaneeringuga maaomanike jaoks vabastada, sest seadus ei võimalda üldplaneeringuga teha ettepanekuid riigi eriplaneeringu muutmiseks.
Vastavate omandipiirangute kaotamine on seega üksnes riigi pädevuses. Isegi kui kehtivas planeerimisseaduses puuduvad eraldi normid riigi eriplaneeringute kehtetuks tunnistamiseks, ei tähenda see, et olukorraga ei saaks tegeleda. Planeering on haldusakt, täpsemalt üldkorraldus, ning sellele kohalduvad haldusmenetluse seaduse kui üldseaduse normid. Nende alusel on riigil võimalik perspektiivitu ja aegunud planeeringulahendus kas täielikult või osaliselt kehtetuks tunnistada ning seeläbi omandipiirangud lõpetada.
Seega ei saa selliste omandipiirangute jätkumist õigustada planeerimisseaduses eriplaneeringu kehtetuks tunnistamise menetlusnormide puudumisega. Probleem ei seisne õiguslike võimaluste, vaid initsiatiivi puudumises.
Riik peab asuma enda vanu planeeringulahendusi ja nendega kaasnevaid omandikitsendusi sisuliselt üle vaatama. Seejuures tuleb hinnata, kui kaua on maaomanike maakasutust piiratud ning kas need piirangud on aja jooksul muutunud ebaproportsionaalseks.
