Miks on Eesti eelarvepuudujääk probleem?

Madis Müller, Eesti Panga president

Püsiv eelarvepuudujääk ja kiiresti kasvav riigivõlg tekitavad Eestile mitmeid probleeme. Üha kasvavad intressimaksed võtavad igal aastal ära raha, millega riik saaks teha muid vajalikke kulutusi. Liigse eelarvepuudujäägi korral võivad Euroopa Komisjon ja teiste riikide rahandusministrid hakata piirama Eesti valitsuse valikuid eelarve koostamisel. Lisaks hakkame üha rohkem sõltuma võlausaldajatest, kes hindavad korras riigirahandust meile laenu pakkudes ka tuleviku kriisiolukordades.

Rahandusministeeriumi viimase prognoosi järgi ületavad Eesti riigi kulutused järgmisel neljal aastal tulusid sel määral, et igal aastal tuleb valitsusel juurde laenata enam kui kaks miljardit eurot. Seda juhul, kui jätkame praeguseks kokku lepitud maksude ja maksumääradega ning lähtume ootuspärasest kulude kasvust.
Eesti riigi kulud ulatuvad järgmisel aastal eeldatavasti 18,5 miljardi euroni ning umbes iga kaheksas kulutatud euro tuleb katta uue laenurahaga. Seda on selgelt liiga palju olukorras, kus majandus on viimase kahe aasta madalseisust juba kõigi eelduste kohaselt taastumas. Peame tunnistama, et elame riigina tinglikult üle oma jõu.
Võttes aluseks rahandusministeeriumi kevadprognoosi, on riigi tulud 2024. aastal eeldatavasti pisut enam kui 50% suuremad võrreldes viie aasta taguse ajaga. Kulud on aga samal ajal kasvanud ligi 63% võrra. Valitsussektori kulud on viie aastaga kasvanud 39%lt juba enam kui 45%ni SKPst. Valdkondlikult on sellesse kasvu panustanud enim ennaktempos kasvanud kulutused tervishoiule, riigikaitsele ja sotsiaalvaldkonnale.

*
Kümmekond aastat tagasi oli Eestis tavaks kritiseerida võlakriisi sattunud Lõuna-Euroopa riikide valitsusi nende vastutustundetuse pärast oma riigi rahaasjade korraldamisel. Meile tundus, et põhjamaine moraal ja meile justkui loomuomane vastutustundlikkus ei lubaks Eesti riigil kunagi sarnaste probleemideni jõuda. Võib-olla ei olnud siin aga nii palju pistmist moraaliga, kui et meil polnud selleks ajaks veel lihtsalt antud piisavalt aega oma võlakoormust kasvatada?
Tegelikult on üle jõu elamise aega olnud ka praeguseks ikka veel suhteliselt vähe ning saame endiselt tõdeda, et Eesti valitsuse võlakoormus on tõesti veel üsna madal võrreldes teistega. Kui aga samas vaadata riigi võimet jõukohaselt majandada ehk riigi tulusid ja kulusid tasakaalu lähedal hoida, on meil tänaseks juba näiteks abipakette vajanud endistelt kriisiriikidelt Küproselt ja Kreekalt põhjust eeskuju võtta.
Nii oli Kreekas eelmisel aastal eelarve enne riigivõla intressimakseid 1,9% ja Küprosel 4,5% SKPst ülejäägis. Ka intressimakseid arvestades jäi Küprose eelarve 3,1% SKPst ulatuvasse ülejääki, samal ajal kui Kreeka puudujääk mahus 1,6% SKPst oli umbes poole väiksem Eesti omast.
Kui suur probleem siis riigieelarve puudujääk ja laenuraha kasutamine tegelikult on? Raha laenavad ju tõesti pidevalt teisedki riigid. Vähemalt investeeringuteks raha laenamine peaks ju olema põhjendatud? Vastus neile küsimustele on, et see sõltub olukorrast.
On ootuspärane, et majanduse jaoks keerulisematel aegadel ületavad valitsuse kulutused maksutulusid. See juhtub üsna iseeneslikult, kui maksutulude laekumine väheneb ning tööpuuduse suurenedes kasvab vajadus maksta toetusi. Samuti ei pea riigi võlakoormuse kasvu pidurdamiseks isegi riigieelarve päris tasakaalus olema. Piisab sellest, kui saavutada keskmiselt tasakaalus eelarve enne intressimakseid ning majanduskasv on piisavalt kiire. Seda kõike silmas pidades ja arvestades Eesti majanduse praegu veel siiski habrast seisu, olnuks mõõdukas eelarvepuudujääk veel sel aastal sisuliselt põhjendatav. Probleem on aga selles, et praegust eelarvepuudujäägi suurust ei saa enam pidada mõõdukaks ning samuti ei ole näha, et olukord lähiaastatel paraneb.
Sageli kuuleme argumente, et loomulikult ei tohi riik laenu võtta oma jooksvate kulude katmiseks, küll aga võiks seda teha pikaajaliste investeeringute rahastamiseks. Siiski on riigirahanduses ohtlik tõmmata otsest paralleeli investeeringutega näiteks ettevõtte tasandil. Ühe ettevõtte puhul on selge, et pikaajaliste investeeringute tegemiseks on mõistlik võtta laenu, mida saab edaspidi eeldatavasti kasvavate tulude arvelt tagasi maksta. Riigi puhul on aga selge, et investeerida näiteks infrastruktuuri on vaja pidevalt ja üsna stabiilselt.
Nii on Eesti riigi investeeringud viimastel aastatel püsinud vahemikus 5-7% SKPst ning ulatunud seega enam kui 2 miljardi euroni aastas. Sellises mahus investeeringute tegemiseks pidevalt uut laenu võttes on riigi võlakoorma kasvule väga raske pidurit panna. Lisaks ei ole üheselt selge, mida saab üldse käsitleda investeeringutena. Sest on ju ka riigi arvepidamises jooksva kulutusena käsitletav panustamine haridusse investeering tulevikku, kulutused tervishoiule investeering Eesti inimeste tervisesse ning kulutused riigikaitsele investeering meie julgeolekusse.
Nii edasi mõeldes võime järeldada, et enamik riigi kulutusi on hädavajalikud „investeeringud“. Seega seisukoht, et laenurahaga võib katta vaid investeeringuid, ei kujuta endast laenuraha kulutamisele sisuliselt mingit piirangut. Kokkuvõttes on riigi rahaasju korraldades siiski vaja jälgida riigi tulude ja kulude üldist tasakaalu, seejuures hoolitsedes selle eest, et tehtud saavad kõik vajalikud investeeringud ja kulutused.

*
Miks on püsivalt puudujäägis riigieelarve ja valitsuse kasvav võlakoormus nii problemaatilised? Keskpankurid tavaliselt rõhutavad siinkohal survet kiiremaks hinnatõusuks, mida valitsus laenuraha majandusse suunates tüüpiliselt tekitab. See on jätkuvalt tõsi ja liigne riiklik laenamine võib hinnatõusule hoogu andes kahjustada majanduse konkurentsivõimet. Alljärgnevalt keskendun aga hoopis sellele, kuidas riigina liiga palju kulutades seome järjest enam oma käsi ja anname ära osa oma vabadusest.
Esiteks väheneb valitsuse liiga suurte kulutuste korral järjest meie poliitikute vabadus Eesti ühiskonna jaoks vajalike kulutuste üle otsustada, sest kasvavad intressikulud võtavad eelarvest järjest suurema ampsu. Kuna eelarvet kokku pannes ei ole võimalik suurenevate intressikulude üle läbi rääkida, jäävad kasvavate intressimaksetega käsikäes järjest ahtamaks võimalused vajaduse korral suurendada muid meie ühiskonnale olulisi kulutusi.
Teiseks loovutaksime Euroopa Liidus kokku lepitud vastutustundliku riigirahanduse raamidest väljudes osa oma iseseisvusest eelarvete koostamisel Euroopa Komisjonile. Selleks, et mõne euroala riigi vastutustundetu eelarvepoliitika ei tooks kaasa ootamatuid kohustusi teiste ühise rahaliidu riikide maksumaksjatele, oleme Euroopas kokku leppinud põhimõtetes liigse kulukasvu piiramiseks.
Möödas on need erandlikud aastad, mil kulutamisele tavapäraseid piire polnud. Eelarvereeglite ranget jõustamist toetas Eesti ka eelmises Euroopa võlakriisis, kuna me ei soovinud Kreeka, Portugali ja teiste kõrge võlakoormusega raskustesse sattunud riikide kohustusi enda kanda võtta. Kui me nüüd ise kokkulepitud raamides püsida ei suuda, on igati mõistetav, et Euroopa Komisjon ja teiste riikide rahandusministrid hakkavad meid korrale kutsuma ja Eesti riigieelarvele rangemaid raame ette kirjutama.
Kolmandaks suurendab kasvav võlakoormus Eesti riigi sõltuvust võlausaldajatest. Seda tuleks käsitleda laiema küsimusena kui vaid juba eelnevalt mainitud tõdemust, et kasvavad intressikulud jätavad vähem paindlikkust teiste kulutuste üle otsustamisel.
Madal laenukoormus ja vähene sõltuvus laenuandjatest on ühele riigile suur eelis. Ajalugu näitab, et Eesti on üsna heitliku majandusega riik ning asume ka geograafiliselt kohas, kus on mõistlik olla valmis erinevateks kriisideks. See tähendab ka rahalist valmisolekut, ehk mõistlike puhvrite omamist.
Tingliku puhvrina tuleks käsitleda ka piisavalt madalana hoitud valitsuse võlakoormust, mis jätab valitsusele võimaluse keerulises olukorras raha juurde laenata. Mida kõrgem on meie võlakoormus, seda kehvemini oleme valmis kõikvõimalikeks kriisideks, kuna siis ei pruugi me enam vajadusel mõistlikel tingimustel vajalikku laenu saada. Kuigi selliste riskide maandamiseks kõrgeimat n-ö lubatud võlakoormuse taset ei ole võimalik täpselt määratleda, on see meie puhul kindlasti tunduvalt madalam kui suuremate ja stabiilsema majandusega riikidel.

*
Pole ka tõsi, et meist palju suurema võlakoormusega riigid elavad probleemidevabalt ja seega sarnane tulevik ootaks ka meid, kui otsustaksime riigivõla kuhjumisega jätkata. Kõik mäletavad lõunapoolsete Euroopa riikide kõrgest võlakoormusest tekkinud probleeme veidi enam kui kümme aastat tagasi. Nende lahendamine nõudis laenuandjate nõudmisel valitsustelt jõulisi kulukärpeid ja pealesunnitud reforme.
Kuid probleeme on isegi finantsiliselt tugevatena käsitletavatel riikidel olnud veel hiljemgi. Nii näiteks suutis Ühendkuningriigi peaminister Liz Truss 2022. aasta sügisel eelarvepuudujääki järsult suurendava eelarvekavandiga tekitada valuuta- ja võlakirjaturgudel sellise segaduse, et ta oli sunnitud oma ettepanekud maksude langetamiseks peagi tagasi võtma ja lõpuks ka ameti maha panema.
Määravaks muutus võlakirjainvestorite suhtumine valitsuse plaanidesse, mitte see, mida võisid arvata peaministri plaanidest tema valijad. Ei piisanud vaid valitsuse lubadusest, et maksude langetamine toob kaasa majanduse elavnemise ja seeläbi ka maksutulude kasvu.
Viimase kuu jooksul oleme aga lugenud uudiseid sellest, kuidas suure eelarvepuudujäägi tõttu langetas Standard&Poors agentuur Prantsusmaa krediidireitingut ning täiendavat ärevust finantsturgudel on sealsete valimiste eel tekitanud võidulootusega parteide valimisplatvormid.
Eesti kogemus vähegi arvestatava riigivõlaga majandamisel on alles väga napp. Seetõttu on kasulik teada, mida on teised riigid võlakoormuse ja finantsturgude n-ö lõa otsa sattumise ohust järeldanud. Eestile pakub head võrdlust Rootsi, kus varasemate kriisikogemuste järel on suudetud võlakoormust püsivalt langetada ning lepitud kokku, et välditakse riigi võlakoormuse paisumist suuremaks kui 35% SKPst.
Samast loogikast lähtuvalt ning pidades silmas, et Rootsi valitsus on võlakirjaturgudel paraku käsitletav meist usaldusväärsema laenukliendina, peaks võrreldav võlakoormuse lagi olema Eesti jaoks madalam. Võib-olla on meil siit midagi õppida?
Mõõdukas võlakoormus ja vastutustundlikult juhitud riigirahandus tähendavad madalamaid intressimäärasid mitte ainult valitsusele, vaid ka Eesti ettevõtjatele oma tegevuse laiendamisel ja töökohtade loomisel. Nimelt kujutab valitsusvõlakirjade intressimäär endast sageli miinimumi, millele laenuandjad lisavad samas riigis laenu andes konkreetse ettevõtte või projekti riskidega kooskõlas oleva täiendava marginaali. Valitsuse jaoks püsib intressimäär mõistagi madalam, kui suudame oma riigirahandust targalt juhtida ja riigi krediidireitingut piisavalt kõrgel hoida.
Kõige eelneva taustal tasub olla nõudlik ja oodata poliitikakujundajatelt Eesti riigi rahaasjade vastutustundlikku korraldamist ning riigi tulude ja kulude võimalikult heas tasakaalus hoidmist. Laenurahaga tuleks ümber käia ettevaatlikult. See, et meile praegu laenu lahedalt pakutakse, ei tähenda, et seda kogu pakutavas mahus mõistlik võtta oleks.
Valijate ja maksumaksjatena peame suutma aru saada, et kui raha laenates saab riik kulutusi kasvatada ilma kohe makse tõstmata, esitatakse meile lõpuks siiski kindlasti ka arve kõigi nende „tellitud“ toetuste, investeeringute ja maksusoodustuste eest. Tähendagu see siis tulevikus kas valusaid kokkuhoiuotsuseid või kõrgemaid makse.